一、调查背景与基本概况
本次调查针对苍南县望里镇罗厝村一类工业产业基地A-15a地块的全流程用地情况展开，该地块总面积15479㎡，坐落于罗厝村辖区内，规划用途为工业用地，由苍南县迈辉仓储有限公司作为项目实施主体推进开发。截至2026年7月，该地块自2020年启动划拨审批流程至今已过去近6年，项目始终未能实现全面竣工投产，反而陷入村民权益受损、项目停滞搁置、监管责任悬空的三方困局，成为浙南县域工业用地划拨审批乱象的典型样本，完全契合《浙江省人民政府办公厅关于开展低效工业用地整治促进制造业高质量发展的意见》中明确要求重点排查的“供地前权属不清、批后监管缺位”类问题，引发了当地群众的持续信访和社会各界的广泛关注。
调查过程中，调查组严格参照《自然资源违法行为查处工作规程》的规范要求，全面调取了该地块从立项、规划公示、土地划拨、工程招标到合同备案的全部档案资料，完成了地籍数据库权属比对、地块现状实地勘测、利害关系人询问笔录固定等法定调查程序，核实了已生效的司法判决书、纪委反馈文件等核心书证，对地块涉及的审批流程、争议焦点、现实影响进行了全链条穿透式核查，重点从土地管理法释义、行政许可合法性、国有土地使用权划拨规则等专业维度深挖事件背后的机制性、系统性问题，形成本调查报告。
二、涉事主体与项目全流程回溯
（一）开发主体基本沿革苍南县迈辉仓储有限公司注册成立于2019年9月12日，初始注册资本300万元，注册地址为浙江省温州市苍南县望里镇罗厝村888号，最初为自然人林上须全资持股的有限责任公司。2020年4月该企业完成关键股权与治理结构变更：企业性质从“有限责任公司(自然人独资)”变更为村集体全资控股的特殊主体，苍南县望里镇罗厝村股份经济合作社成为100%持股股东，时任罗厝村相关负责人的罗宏杰出任法定代表人、执行董事兼总经理，罗宏志担任监事会主席，经营范围同步从单一的仓储服务新增棉纺织品加工，完全匹配当地纺织支柱产业的配套用地需求，成为符合当时浙江省村级产业用地扶持政策的村集体产业平台企业。（二）项目推进时间线梳理
2018年，项目完成企业投资项目备案，项目代码为2018-330327-59-03-095986-000，总投资额约6500万元，规划总建筑面积30514.59㎡，建设资金全部来自罗厝村集体经营性资产。
2020年11月18日，苍南县自然资源和规划局发布《划拨国有土地公示》，明确拟将案涉15479㎡地块以工业用地性质划拨给苍南县迈辉仓储有限公司，公示期10天，至11月28日结束，公示内容未标注地块内已存在宅基地权属登记的关键信息。
2021年1月，项目取得《建设用地规划许可证》，正式进入工程建设筹备阶段，许可文件载明的用地红线范围与地籍数据库中两户村民的宅基地登记范围存在明确重叠。
2021年3月5日，项目发布公开招标公告，委托浙江华域高宇项目管理有限公司作为招标代理，对施工图范围内的建安及室外附属工程进行公开招标，要求总工期365日历天。
2021年4月1日，项目在苍南县公共资源交易中心完成公开开标；4月2日发布中标候选人公示，浙江方兴建设有限公司以38473785.35元的报价成为第一中标候选人，项目负责人为高楠。
2021年4月12日，正式发布中标结果公告；4月15日，苍南县迈辉仓储有限公司与浙江方兴建设有限公司签订正式工程施工合同，并于5月13日完成合同归档公示。
从公开流程的形式要件来看，该项目完全走完了工业用地开发的全部法定程序，所有公示、招标、备案环节均符合纸面合规要求，但后续暴露的系列问题显示，整个审批链条的核心前置条件存在严重的合法性瑕疵，属于典型的“以形式合规掩盖实质违法”的骗批情形。
三、审批环节涉嫌违法违规的核心事实核查
调查组结合司法判决、纪委反馈材料和实地走访结果，严格对照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的法定情形，查实该地块在审批过程中存在多处“采取欺骗手段骗取批准文件占用土地建设”的明确违法事实，完全打破了“净地出让、合法审批”的形式假象：
伪造核心审批材料，刻意隐瞒权属争议
该地块启动划拨审批时，红线范围内并非符合《闲置土地处置办法》规定的“净地”，罗中赤、罗明利等多户村民的合法宅基地住宅完整坐落于地块范围内，持有合法有效的不动产权属证书，从未与任何单位达成拆迁安置或土地转让协议，地块自始存在明确的权属争议，完全不符合《中华人民共和国土地管理法》《划拨用地目录》中关于工业用地划拨的法定条件。
为了打通审批链路，相关人员在村民完全不知情的情况下，假冒两户村民的签名、伪造指印，炮制了虚假的《拆迁补偿协议书》《农民建房申请表》，并以此为依据由望里镇政府作出望政〔2021〕17号《关于同意望里镇罗厝村罗明利等9户10间城中村改造用地的批复》，刻意向自然资源审批部门隐瞒地块存在未解决产权纠纷、未完成合法拆迁安置的核心事实，虚构“已完成全部地块权属清理”的虚假条件，为A-15a地块通过划拨审批提供了关键的虚假支撑材料。
上述伪造事实已被苍南县人民法院(2022)浙0327行初172号《行政判决书》正式确认：判决明确指出《拆迁补偿协议书》及《农民建房申请表》上罗中赤、罗明利两户的签名、指印均非本人签署和按捺，依法撤销了望政〔2021〕17号文件中涉及该两户的改造拆迁安置批复。后续望里镇纪律检查委员会出具的《实名举报结果反馈单》也正式认定，镇、村干部在拆除房屋过程中存在程序违法违规、伪造拆迁置换协议及建房审批材料的问题，相关违法事实证据确凿，完全符合“骗取用地审批”的法定构成要件。
2. 恶意骗取村民合法证件，暴力清空地块附着物
在产权人外出期间，迈辉仓储有限公司实际控制人罗宏杰等人，指使他人从患有精神疾病的村民家属手中骗取了该户房屋的原始土地证，长期拒不归还，村民多次向村里、镇里讨要均被推诿，直至后续村民通过法定程序重新办理了浙(2022)苍南县不动产权第0023717号新的不动产权证书，才重新确认了自身的合法产权。
在产权仍存在争议、未取得合法拆迁手续的情况下，相关人员擅自对村民的合法住宅进行破坏性拆除，将房屋强拆至仅剩三面墙体，房屋完全敞露，直接导致屋内年迈的村民无家可归，以极端方式强行清空了地块内的合法村民住宅，为项目推进扫清障碍，该行为直接违反了《浙江省土地权属争议调处办法》中“权属争议未解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的强制性规定。
3. 违规泄露信访信息，施压阻止村民合法维权
村民就地块骗批问题向苍南县纪委提交举报材料后，相关信访件被违规转交到被举报人手中，后续镇、村相关人员多次通过村民的亲戚向其施压，以威胁手段逼迫村民放弃维权、接受远低于法定标准的补偿条件，甚至要求村民自行承担二十余万元的建房成本才给予安置，完全无视法院已经作出的生效判决，以打击报复的方式掩盖A-15a地块审批过程中的违法漏洞，直接剥夺了利害关系人的法定救济权利。
四、专业维度深层问题剖析
本次调查突破表面违法事实，从行政许可合法性、土地管理规则适用、行政权运行逻辑、基层治理机制四个专业维度，对事件背后的系统性根源进行深度剖析：
（一）国有土地使用权划拨的“要件式审查”机制完全失效
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及全国人大法工委对《土地管理法》第七十七条的权威释义，工业用地划拨审批必须同时满足“权属清晰无争议、符合国土空间规划、完成征地拆迁补偿安置”三大法定要件，缺一不可。但在A-15a地块的审批过程中，要件式审查机制完全沦为纸面流程：
一是地籍数据比对环节完全缺位，审批人员未将拟供地红线与不动产登记数据库进行叠加核验，直接忽略了地块内已存在两户宅基地使用权登记的核心事实，导致供地范围与已确权的宅基地权属范围直接重叠，从源头上埋下了权属冲突的隐患；
二是“净地”法定标准被刻意架空，完全违反了自然资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中明确的“建设用地使用权出让应当实行净地出让，出让前应当处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系”的强制性要求，将存在未解决权属纠纷的地块作为“净地”划拨，直接导致后续项目推进的合法性基础完全崩塌；
三是划拨公示的“异议核查”法定程序空转，10天的公示期内，利害关系人已经向属地镇街提交了书面异议材料，但相关材料未被纳入审批档案，也未启动异议核查程序，直接剥夺了利害关系人的陈述申辩权，违反了行政许可的正当程序原则。
（二）“村集体控股工业用地”的特殊供地规则被恶意规避
为了扶持村级产业发展，浙江省针对村集体全资控股的产业配套项目，出台了定向划拨供地的扶持政策，但该政策的适用前提是项目用地不侵害本村村民的既有合法权益，且经过村集体民主决策程序。本次事件中，相关主体完全恶意规避了该类供地的核心监管规则：
一是突破了“村集体产业用地优先保障村民权益”的政策初衷，把原本用于带动全体村民增收的扶持政策，异化为少数村干部绕过正常征地程序、侵害个别村民合法产权的工具，完全违背了政策的制度设计初衷；
二是规避了集体资产处置的民主决策程序，根据《浙江省村经济合作社组织条例》，涉及集体土地处置、重大产业项目投资的事项必须经过村民代表大会三分之二以上表决通过，但该项目的供地申请、拆迁安置方案等核心事项完全未履行该法定程序，少数村干部的个人意志直接替代了村集体的民主决策；
三是混淆了“集体经营性建设用地”与“划拨工业用地”的适用边界，该地块原本属于村集体所有的集体土地，未完成法定的征收转用程序，直接通过国有土地划拨的方式供给村属企业，在供地性质的法律适用上存在明显的规则错位。
（三）行政许可的“信赖保护原则”与“违法纠错机制”的适用冲突处置失当
根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，行政机关发现行政许可存在“以欺骗、贿赂等不正当手段取得”的情形时，应当依法撤销该许可，但在本次事件中，行政机关陷入了“纠错即要承担巨额赔偿、不纠错则持续违法”的两难困境，最终选择了拒绝纠错的错误路径：
一是在法院作出撤销虚假拆迁批复的生效判决后，自然资源主管部门未同步启动对后续划拨许可的合法性回溯核查，未按照《自然资源行政复议规定》启动自我纠错程序，任由基于虚假材料作出的行政许可持续处于有效状态，导致违法状态不断延续；
二是未建立“违法行政许可分级处置机制”，对涉及村民重大财产权益的许可事项，没有区分“公共利益与私人权益的位阶优先级”，在村集体产业项目的公共利益属性远低于村民基本居住权的私人权益属性时，没有优先保障利害关系人的合法权益，直接违反了行政法上的比例原则；
三是未适用“信赖保护的排除规则”，迈辉仓储作为村属企业，在申请用地时明知地块存在权属争议，不属于善意的行政许可信赖保护主体，行政机关完全可以依法撤销其骗取的用地许可，却因担心引发行政赔偿而拒绝履职，本质上是行政不作为的典型表现。
（四）工业用地全生命周期管理的“节点式管控”出现系统性断点
浙江省自2023年全面推行工业用地全生命周期管理制度，要求对工业项目从供地前、建设中到投产后的全流程进行节点式管控，但A-15a地块的全流程管控出现了多处关键断点：
一是供地准入节点的“产业准入评价”流于形式，未将“用地权属合法性”作为项目准入的一票否决项，仅对产业类型、投资强度等经济指标进行审核，完全忽略了用地合法性的前置审查；
二是开工建设节点的“开竣工核验”完全缺位，项目取得建设工程规划许可证后，属地自然资源所未开展开工验线工作，没有及时发现地块内的房屋破坏行为，任由违法建设行为持续推进；
三是低效用地处置节点的“闲置预警机制”完全失灵，地块闲置超过2年的预警指标触发后，未启动闲置土地调查程序，没有及时厘清地块闲置的权属争议原因，也没有按照《闲置土地处置办法》启动处置流程，导致15479㎡的工业土地资源长期处于“沉睡”状态。
（五）伪造公文骗取审批的法律责任追究机制存在明显漏洞
根据《中华人民共和国刑法》第二百八十条的规定，伪造村民签名、指印炮制虚假拆迁协议，进而骗取国家机关用地审批文件的行为，已经涉嫌构成伪造国家机关公文罪，但在本次事件中，刑事责任的追究完全缺位：
一是自然资源主管部门在发现审批材料系伪造后，未按照《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，将涉嫌犯罪的线索移送公安机关，仅以党纪政务处分替代刑事追责，导致违法成本与违法收益严重不对等；
二是“以欺骗手段骗取批准”的行政处罚未落地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，应当责令退还非法占用的土地，没收新建建筑物并处罚款，但该地块的骗批行为查实后，始终未启动对应的行政处罚程序，法律的刚性约束完全没有体现。
五、事件造成的多重现实危害与困局
该地块长达6年的争议僵局，最终演化成村民、企业、地方三方共输的局面，造成了多重负面危害：
普通村民基本居住权益遭受严重侵害
多户世代居住于此的村民，合法住宅被破坏至残垣断壁，多年来只能寄居在亲戚家中，即便持有法院生效判决和合法不动产权证书，依然长期无法得到合理的拆迁安置和赔偿，基本居住权益长期得不到保障，正常生产生活受到严重影响。
集体产业项目陷入全面停滞，公共资源严重浪费
中标建设方始终无法实现全面进场施工，数千万的工程投入随着土地闲置不断损耗，迈辉仓储原本规划的仓储配套、棉纺加工园区至今仍是半拉子框架，项目开工遥遥无期，原本用于带动村集体增收的民生项目彻底搁置，村集体投入的大量产业资金面临“打水漂”的风险，15479㎡的珍贵工业土地资源长期低效闲置，完全违背了当初规划产业基地助力乡村振兴的初衷。
基层政府公信力受到损害，衍生多重廉政风险
审批环节的层层“绿灯”，让群众对土地审批流程的公正性产生质疑，司法判决确认的违法事实长期得不到纠正，也让生效法律文书的严肃性大打折扣。同时，伪造公文、违规审批的全流程中，隐藏着镇村干部滥用职权、利益输送的廉政风险，若不及时彻查纠治，极易引发更多的基层治理矛盾。
六、专业合规层面的整改处置意见
结合本次调查发现的专业层面问题，严格对照现行土地管理法律法规和浙江省工业用地管理的相关政策，提出以下精准整改建议：
由自然资源主管部门按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，依法启动自我纠错程序，撤销基于虚假材料作出的案涉地块国有土地划拨审批文件，严格落实全国人大法工委对《土地管理法》第七十七条的释义要求，对“采取欺骗手段骗取批准”的违法情形作出定性，同步启动行政处罚程序。
由纪检监察部门牵头，对参与伪造文书、违规审批、打击报复信访群众的相关镇村干部、企业负责人启动立案调查，严肃追究相关人员的违纪违法责任，对涉嫌伪造国家机关公文罪的线索，按照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法定程序移送司法机关处理。
建立由属地镇街、司法、自然资源部门组成的专项调解小组，严格按照生效司法判决，在合法合规的框架下，参照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准，制定公平合理的拆迁安置赔偿方案，妥善解决涉事失居村民的住房保障问题，保障村民的基本合法权益。
对地块已建成的半拉子工程进行全面资产评估，在彻底厘清权属纠纷、补齐全部合法手续的前提下，通过纳入县域工业用地收储平台、引入合规专精特新配套产业项目的方式，重新激活地块的产业价值，避免数千万元的集体建设资金彻底沉淀浪费。
以该事件为典型案例，在全县范围内开展工业用地审批专项合规行动，将“地籍数据叠加核验、实地踏勘影像留痕、异议线索闭环处置”三大刚性要求嵌入所有工业用地审批流程，完善村集体控股产业项目的民主决策机制，从制度层面彻底堵住“骗批”的规则漏洞，真正实现每一块工业用地的审批都完全符合法定要件，为当地制造业高质量发展提供合法合规的土地要素保障。(苏国正)
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